[中东欧]欧盟东扩后的欧乌关系:“欧盟邻国政策”的视角
发布时间: 2012-08-22 浏览次数:

张学昆 来源:《欧洲研究》2009年第6期
 

  [内容提要] 2004年欧盟东扩使乌克兰成为欧盟最重要的东部邻国,这对乌克兰和欧盟双方都产生了重大意义。欧盟为应对东扩后与邻国的关系出台了欧盟邻国政策(ENP),这项政策最初就是为缓解乌克兰的入盟请求给欧盟造成的压力而提议的。“橙色革命”之前的乌克兰实行所谓的“多向量”外交政策,试图在欧盟和俄罗斯之间保持一种暧昧的平衡,对ENP持较为冷淡的态度。“橙色革命”之后乌克兰作出了“欧洲选择”,其对ENP的态度也发生了积极的变化。总的来看,欧盟东扩后的欧乌关系较之前有了较大进展,但仍受制于欧盟的内部因素、俄美等外部行为体以及乌克兰国内政治的变化,其中的核心症结是欧俄地缘政治矛盾。

  [关键词] 乌克兰 欧盟 邻国政策 橙色革命

  [作者简介] 张学昆,上海交通大学国际与公共事务学院讲师。

  2004年的东扩要求欧盟重新界定与新的东部邻国的关系,这对欧盟来说是一个新的挑战,但同时也为深化与东部邻国的关系提供了机会。欧盟决心进一步加强与东部邻国的伙伴关系,促进欧盟内外的安全、稳定与繁荣。在这样的背景下,欧盟出台了邻国政策(European Neighbourhood Policy,以下简称ENP),旨在欧盟的周边建立一个“朋友圈子”,防止在欧洲产生新的分界线。欧盟邻国政策起始于2002年,当时欧盟负责共同外交与安全事务的高级代表索拉纳与欧盟对外关系委员彭定康共同致信欧盟轮值主席国丹麦,建议欧盟理事会认真考虑“大欧洲”计划,以避免在扩大的欧盟与邻国之间产生新的分界线,并对来自边界的挑战作出回应。在2002年12月举行的哥本哈根峰会上,欧盟理事会对这一动议表示欢迎。2003年3月,欧盟委员会发布了题为《大欧洲-邻区:与我们的东部和南部邻国关系的一个新框架》的通讯,[1]为该政策的形成奠定了基础。2004年5月,欧盟委员会发布《ENP战略文件》,[2]标志着ENP正式形成。该政策的思路受到之前欧盟针对入盟候选国所制定的入盟前战略(Pre-AccessionStrategy)的启发,但它最终的目标不是入盟,相反,欧盟的意图是想通过ENP来终止邻国的入盟申请。ENP最初是针对乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦等东部邻国提出的,之后这项政策扩大到地中海邻国及南高加索三国,目前共覆盖16个邻国。[3]欧盟期望通过这项政策与新老邻国实现一定程度的一体化,而非仅仅将它视为一项外交政策工具。

  本文尝试通过ENP的视角,分析欧盟东扩后的欧乌关系。文章的第一部分简述欧乌关系的发展历史;第二部分论述乌克兰和ENP之间的关系,乌克兰持续要求入盟给欧盟造成的压力在一定程度上解释了ENP的起源;第三部分分析“橙色革命”前后乌克兰对ENP的认知变化及欧盟相应的政策调整;第四部分论述影响欧乌关系的因素;第五部分论述ENP在乌克兰的实施及欧乌关系的前景。

一 欧盟与乌克兰关系的概述

  乌克兰位于欧洲东部,地处欧盟与俄罗斯之间,战略位置很重要。[4]英国地缘政治学家麦金德说过这样一段名言:“谁控制了东欧,谁就统治了心脏地带;谁控制了心脏地带,谁就统治了世界岛;谁控制了世界岛,谁就统治了世界”。乌克兰就处于“心脏地带”的中心位置,是兵家必争之地。特殊的地理位置既为 乌克兰提供了成为政治支轴国的机遇,又让乌克兰感受到巨大的压力。自1991年12月独立以来,乌克兰的外交政策在亲俄罗斯和亲西方之间摇摆不定。乌克兰早在1993年就通过外交政策文件明确表达了对加入欧盟的期望和兴趣,但这样的提议一再被欧盟回绝。乌克兰是第一个与欧盟签署《伙伴关系与合作协议》(以下简称PCA)的前苏维埃国家(1994年6月14日签署),但欧盟直到1998年才批准了该协定。此后,PCA成为欧乌关系的基础。1999年12月,欧盟发布了一份“对乌克兰共同战略”文件,这是继对俄罗斯之后欧盟发布的第二份“共同战略”文件。该文件声称欧盟致力于与乌克兰发展建设性伙伴关系,但是作为一份单方面发布的文件,它未能在欧乌关系上带来质的转变,与PCA相比几乎没有增加任何实际性的东西。无论是PCA还是“共同战略”,都没有提到乌克兰加入欧盟的问题,这令乌克兰深感失望。欧盟官员强调,只有乌克兰在经济改革和执行PCA方面取得更大进展后,欧盟才有可能考虑与乌克兰发展更紧密的关系。

  2004年,欧盟出台了邻国政策以应对东扩后与众多新老邻国的关系。这项政策最初就是为乌克兰设计的,以缓解它持续不断的入盟请求给欧盟造成的压力。在欧盟与目前正处于经济和政治转型的ENP国家的关系中,乌克兰最具代表性。对于ENP的可行性和成功与否,乌克兰构成了一个关键性的测试案例和挑战。2004年欧盟东扩使乌克兰成为欧盟最重要的东部邻国,乌克兰成了西方阵营与俄罗斯对峙的“心脏地带”,这对乌克兰和欧盟以及俄罗斯都产生了重大影响。一方面,乌克兰的国土和人口规模[5]、战略重要性和经济潜力,以及它作为一个区域领导者的潜力,使得它在所有ENP国家里的重要性最为突出。欧盟认为乌克兰将在区域和国际问题合作、冲突预防和危机管理等方面发挥重要作用。能源供应安全的问题也是欧盟与乌克兰关系中的一个重要方面,欧盟国家 从俄罗斯进口的天然气的80%需经乌克兰的运输管道输送。另一方面,乌克兰是所有ENP国家里最期望加入欧盟的国家。欧盟是乌克兰最大的贸易伙伴和最大的市场,同时还是乌克兰最大的外商直接投资者。从欧盟的视角来看,既纳入了东部邻国又纳入了地中海邻国的ENP有充分的理由和合理性,反映了在欧盟的共同框架内调适成员国外交政策利益的需要;但在乌克兰看来,ENP国家的地理分布状况反映出欧盟拒绝向其提供入盟前景,因为ENP把它与没有入盟前景的国家比如北非的摩洛哥和其他地中海国家置于同一政策框架中。[6]乌克兰对此很不满,尤其是在2004年夏天的“橙色革命”之后,它要求欧盟作出政策调整。但是,乌克兰最终还是接受了这项新政策并试图充分利用该项政策提供的机会,因为乌克兰认识到,没有这项政策的实施,乌克兰与欧盟发展任何更进一步的关系都是不可能的。

二 乌克兰与欧盟邻国政策的起源

  ENP的起源同“乌克兰问题”有直接关系。欧盟很早就认识到,2004年的扩大将使它面临东部边界安全和管理上的问题,同时也使白俄罗斯、摩尔多瓦、乌克兰处于一种孤单和薄弱的位置:它们不仅位列不断减少的非欧盟成员国的欧洲国家行列,而且从地缘政治上和文化上夹在扩大的欧盟和开始复兴的俄罗斯之间。2002年4月,英国提议给这几个国家一种“特殊地位”,并得到了德国、北欧国家和即将入盟的中东欧国家的支持。欧盟试图在不提供入盟前景的前提下,促使这几个国家向欧盟靠拢,摆脱俄罗斯的影响。实际上,这个建议在很大程度上就是针对乌克兰的。欧盟认为白俄罗斯是专制国家,而白俄罗斯的卢卡申科总统不但抵制来自西方的威胁,也抵御来自西方的许诺,倾向于同俄罗斯建立某种形式的联合体。就摩尔多瓦而言,PCA在该国的执行松散无力,它也没有太大的意愿与欧盟发展密切关系。而乌克兰是另一种情况,它的战略位置重要,是一个有潜力的大国,也有意融入欧洲。在西方看来,乌克兰在这三个前苏维埃国家中最重要,虽然它比起其他两国来说问题也更多,但其对于欧洲安全和繁荣来说也更重要。

  对于欧盟而言,把乌克兰的问题置于一个更广泛的多边背景下至少有两个好处:首先,重构与乌克兰的关系框架有助于缓解因其入盟请求而导致双方紧张的关系。在目前所有的欧盟东部邻国里,入盟前景的问题在乌克兰表现得最突出;其次,如果这个政策框架设计恰当,不但能加强欧盟与乌克兰的关系,还能减少乃至消除乌克兰与俄罗斯发展紧密关系的动力。在欧盟决策者看来,乌克兰倒向俄罗斯不符合欧盟的长期利益。因此,从这一点来看,解决“乌克兰问题”是ENP倡议的主要出发点。

  从一开始,乌克兰就对ENP持审慎的态度。当英国和丹麦的外交部长在2002年4月提议给予乌克兰、摩尔多瓦和白俄罗斯一种“特殊的邻国地位”时,乌克兰的反应并不积极。时任总统的库奇马宣称,除非这种特殊地位将开启乌克兰加入欧盟的前景,否则毫无意义。他抱怨“邻区”(neighbourhood)的概念模糊不清,认为欧盟没有承认乌克兰在改革上所做出的努力,没有满足它所想要的“准成员资格”的期望。当时乌克兰议会里负责欧洲一体化事务的委员会主席鲍里斯•塔拉斯乌科把这个提议解读为是欧盟试图避免对乌克兰的入盟请求作出明确答复的一种方式。在ENP的奠基性文件《大欧洲—邻区:与我们东部和南部邻国关系的新框架》于2003年3月发布前一天,乌克兰外交发言人还表态说不满足于成为一个特殊的欧盟邻国的地位。但是,此后不久在布鲁塞尔举行的乌克兰与欧盟委员会第六次会议上,率团与会的乌克兰总理尤努克维奇还是接受了“大欧洲”计划,因为ENP推动的贸易自由化、投资和更自由的人员流动会给乌克兰带来许多好处。尽管如此,乌克兰总统库奇马仍然寻求在欧盟和俄罗斯之间的暧昧平衡。2003年初,在乌克兰与欧盟的关系开始改善的背景下,库奇马总统提出建立包括俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦在内的共同经济空间的构想。

  同年8月,乌克兰总统库奇马要求内阁起草一份关于在欧盟和乌克兰之间建立一个自由贸易区的行动计划,并通过一份将于10月召开的欧盟-乌克兰峰会上提交的“联系协议”(Association Agreement)。乌克兰政府对“联系协议”有具体的构想,即要求欧盟向其提供类似于入盟候选国所签署的“欧洲协议”(Eu-ropean Agreement)。[7]而在9月,当独联体峰会在雅尔塔召开的时候,库奇马提议的建立包括俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦在内的共同经济空间的构 想被独联体正式采纳。可以看出,在这个阶段乌克兰一方面寻求与欧盟建立“联系协议”,一方面却提出一个与“联系协议”不兼容的构想。2003年10月初,第六届欧盟-乌克兰峰会在雅尔塔举行。从表面上看,双方在双边关系的发展方向上似乎取得了一定程度的一致:库奇马总统承认乌克兰还没有准备好加入欧盟,应进行更多的努力来达到欧盟的标准;[8]反过来,欧盟领导人也告诉库奇马,从长期来看成员资格对乌克兰来说并非完全不可能,乌克兰与俄罗斯发展更紧密关系不一定就与它和欧盟的紧密联系不相容。2004年年初欧盟着手准备正式接纳10个新成员国,同时完成制定ENP的最后工作。1月,欧盟-乌克兰的ENP行动计划谈判开始,到9月谈判结束。在ENP行动计划的谈判进程中,乌克兰面临着接受或拒绝欧盟建议的文本的选择,因为欧盟建议的文本与现有政策安排相比没有多少附加值,欧盟只接受了乌克兰提出的一些次要建议。2004年6月,乌克兰威胁说要拒绝ENP行动计划,除非行动计划写入欧盟要与乌克兰发展更紧密关系的承诺,为将来乌克兰入盟敞开大门。在欧盟内部,乌克兰的立场得到波兰、匈牙利、英国和波罗的海国家的支持,而法国和比荷卢国家不赞成欧盟进一步扩大的想法。欧盟-乌克兰的ENP行动计划谈判正在进行之时,库奇马总统也没有放弃他的多向量外交政策。就在2004年3月底,乌克兰同意把PCA的条款适用于即将加入欧盟的10个新成员国,4月,乌克兰议会也批准了包括俄罗斯等独联体国家在内的共同经济空间计划。因为意识到欧盟不准备向它提供任何其他选择,同时也认识到与欧盟关系的非对称性是一个客观现实,即便之前的中东欧入盟国家也都必须接受这种非对称关系,乌克兰最终决定接受欧盟建议的ENP行动计划。

三 “橙色革命”后乌克兰对ENP的认知变化和欧盟的政策调整

  “橙色革命”是指围绕2004年底乌克兰总统大选过程中所发生的一系列抗议和政治事件。当时的反对派领导人尤先科在选举活动中使用橙色作为其代表色,因此这场运动也使用橙色作为抗议的颜色,故称为“橙色革命”。2005年1月23日,尤先科就任总统,“橙色革命”宣告结束。“橙色革命”标志着乌克兰国家战略和外交政策的转向,也凸现了俄罗斯与欧美地缘战略利益的对立。

  1.欧盟对“橙色革命”的反应

  欧盟及其成员国的官员密切关注了乌克兰的总统大选,并对选举中违背欧盟规范的行为作出适时评论。在第一轮投票前夕,欧盟不断强调乌克兰与其建立更紧密关系的前景与进行自由、公正和透明的选举是联系在一起的。不过,除此之外,在此期间欧盟对选举的涉入还很少。与之相比,俄罗斯在对乌克兰施加言辞压力时毫不迟疑,反复强调双方的传统关系和乌克兰在经济上对俄罗斯能源和投资的依赖,普京总统还于2004年10月26-28日高调访问了乌克兰,表明了对亲俄罗斯的总统候选人尤努科维奇(时任乌克兰总理)的支持。

  2004年10月31日的第一轮投票由于没有候选人达到法律规定的50%的多数,因此选举需要进行第二轮投票。尤先科的支持者以及国际上的选举观察团指出,第一轮选举中存在严重舞弊,以及在投票程序上存在不正当行为。在接下来的两周竞选期间,欧盟持谨慎态度,并不直接表态支持亲欧的反对派领导人尤先科,而是继续强调这次选举将作为乌克兰是否适宜于欧盟发展更紧密关系的指标,但也没提出超越ENP框架的更多激励。2004年11月21日第二轮投票结束后,乌克兰选举委员会宣布尤努科维奇以不到三个百分点赢得了选举,尤先科一方对此感到怀疑和愤怒,其支持者聚集在广场上,大多数西方的选举观察员也表达了同样的情绪。欧盟对选举的涉入由此加强,欧盟委员会主席巴罗佐说,如果不对这次选举进程和选举结果进行严肃、客观和公平评估的话,欧乌关系将 严重受损。欧盟的这种反应部分是出于对乌克兰民主命运的关切,同时也是对自身与俄罗斯的关系及对可能在欧洲形成新分界线的关切。[9]欧盟寻求通过多边谈判来找到应对乌克兰选举危机的外交解决之道。欧盟负责外交与安全事务的高级代表索拉纳与波兰和立陶宛总统以及俄罗斯杜马发言人一起于2004年11月26日至12月3日期间几度访问基辅,并与时任总统的库奇马会面,在候选人双方和他们各自的团队之间进行调解。乌克兰面对巨大的国际和国内压力最终做出关键决定以解决政治危机:首先,乌克兰议会通过了一个决议,宣布 2004年11月21日的第二轮投票没有代表乌克兰人民的意愿;之后,乌克兰最高法院裁决第二轮投票应该重新进行。欧盟对这个决定表示欢迎,欧洲议会建议派出一支比之前规模更大的选举观察团。

  欧盟对“橙色革命”前一阶段的参与为一般性的规劝和参与国际调停,但之后开始发挥更大的作用。尤先科于2004年12月10日提出一个四阶段的计划:首先是要求欧盟授予乌克兰市场经济地位;第二,乌克兰加入世界贸易组织;第三,成为欧盟的一个联系成员国;最后,乌克兰成为欧盟正式成员国。[10]库奇马总统也曾提出过类似要求,但欧盟都不予以考虑。在新的形势下,欧盟能同样对 待尤先科吗?欧盟做出了谨慎的回应,欧盟部长理事会于12月13-14日表态欢迎两个星期来乌克兰政治取得的进展,再次强调民主选举的重要性,请求欧盟负责共同外交与安全政策的高级代表索拉纳和欧盟委员会一起提出加强与乌克兰合作的建议,充分利用欧盟-乌克兰的ENP行动计划。在短期内欧盟不准备通过扩展双边关系来激励乌克兰,以避免激怒俄罗斯,甚至在12月26日尤先科取得决定性胜利后欧盟也没有实质性地改变这种态度。

  关于欧盟对乌克兰“橙色革命”所作出的反应,外界有两种看法,一些人觉得欧盟缺乏有力的回应,另一些人则认为欧盟采取了适当谨慎的态度。客观来 看,欧盟在关键时刻发挥了比较重要的作用,也显示了自己的影响力。在第二轮与第三轮选举期间,欧盟在解决危机的谈判中扮演了一个更为积极的角色,利用自己的经济和政治力量发挥了影响力。

  2.欧盟对乌克兰政策的调整和乌克兰对ENP认知的变化

  “橙色革命”的胜利对乌克兰产生了很大的影响。乌克兰人在“橙色革命”期间对民主的有力表达和做出的“欧洲选择”让欧盟和大多数观察家感到意外。新总统尤先科把欧盟成员资格问题作为优先事项,从上任伊始,欧洲一体化就被确认为乌克兰外交政策和国内改革进程的基础。然而,欧盟仍然拒绝把乌克兰 视为一个可能的成员国,欧盟强调ENP行动计划已经为双方关系提供了足够的内容和具体目标。欧盟之所以不愿意触及乌克兰的入盟问题,主要有以下几个原因:乌克兰还远远不能满足欧盟成员国标准,目前应该更多关注现有政策和关系的发展;欧盟正经历“扩大疲劳症”,无力接纳更多新成员;欧盟的一些主要成员国顾虑俄罗斯的看法和反应。乌克兰新总统尤先科在欧盟理事会的一次演讲中详细阐述了乌克兰对获得入盟前景的期望,强调“橙色革命”已经清楚显示“欧洲价值观已经在我的人民的头脑中生根”。[11]乌克兰外交部长则提出了一个最早在2007年开始入盟谈判的计划。[12]面对乌克兰积极要求入盟的态度,2005年1月底,欧盟做出了一些善意安排,在索拉纳和欧盟委员会的共同建议下,欧盟理事会同意进一步充实乌克兰的ENP行动计划,加速贸易自由化(特别是纺织品和钢材),放宽旅游限制,增加援助和加强政治及安全合作。但是欧盟负责对外关系和ENP的委员贝尼塔•费雷罗-瓦尔德纳强调这些安排都在ENP的框架之内,并不带有乌克兰入盟的意味。2005年2月21日,欧盟与乌克兰在布鲁塞尔签署的ENP行动计划故意避免提及成员资格的问题,但对行动计划做出 了10点补充:支持乌克兰加入WTO和承认其市场经济地位,开始谈判签证便利机制,在民主、法制等领域增加援助、加强市民社会和人员交流,以及欧洲投资银行对乌克兰进行额外资助。过去欧盟对乌克兰入盟申请不予考虑的理由主要是乌克兰在“欧洲化”中进展不大,但“橙色革命”之后欧盟无法再以此作为拒绝乌克兰入盟申请的借口。“橙色革命”使亲西方的尤先科成为乌克兰总统,与库奇马不一样的是,他强调融入欧洲的外交政策,把加入北约和欧盟列为最重要的外交目标。欧盟在应对乌克兰申请入盟问题上因此变得更为棘手。欧盟现在不得不同时应对两个贫穷的地区大国来敲门:土耳其和乌克兰。[13]土耳其已经是法国和荷兰否决欧盟宪法条约的一个理由,欧盟官员冷淡回应乌克兰入盟请求的部分原因就是他们不想再给自己增加麻烦了。

  乌克兰认识到与欧盟关系的前景取决于其国内的改革进程,因此于2005年2月21日签署了ENP行动计划。尽管对欧盟不给予明确的入盟前景很不满,乌克兰还是对作了10点补充的ENP行动计划抱有较高的期望。欧盟-乌克兰的ENP行动计划最初是由欧盟委员会和库奇马政府谈判的,政治条款及人权和媒体自由是当时谈判的一个障碍。库奇马以ENP行动计划与PCA相比没有增加任何新的内容为由拒绝签署,他认为把乌克兰的地位定位为欧盟的邻国只会冻结而不是促进双方关系的发展。直到“橙色革命”之后亲欧的尤先科总统上台,乌克兰的欧洲选择才获得了更多动力,双方在ENP行动计划的政治条款和其他突出的问题上很快达成了一致。

  综上而言,“橙色革命”后,乌克兰的欧洲政策发生了明显的变化。在库奇马时代,乌克兰的欧洲政策主要被视作外交政策,并未得到国内改革议程的支持。此外,乌克兰所谓的多向量外交政策充斥着矛盾,一个很明显的例子是乌克兰于2003年9月决定与俄罗斯、哈萨克斯坦和白俄罗斯一起建立单一经济空 间,这与乌克兰宣称的入盟目标相矛盾。简言之,当时乌克兰的欧洲一体化政策被政府用作使其政权获得欧盟和整个西方认可的一种工具。在“橙色革命”和2005年2月签署了ENP行动计划后,乌克兰新政权开始强化国内的欧洲政策,政府专设了负责欧洲一体化的副总理职位,通过了欧洲一体化的国家战略草案。乌克兰的政治精英在“橙色革命”后认识到成功执行ENP行动计划能为本国带来更大的利益,包括能为日后的入盟之路奠定基础,因此,在推行ENP计划上更为积极。

四 影响欧盟—乌克兰关系的因素

  欧盟东扩后,影响欧乌关系的因素复杂多样,既受欧盟内部因素及乌克兰国内政治的影响,又受俄罗斯和美国等大国对乌克兰政策等外部因素的影响,但其中的主要矛盾是欧俄的地缘政治冲突。具体分析如下。

  1.欧盟新成员国在欧乌关系中扮演重要角色

  比起老成员国而言,由于地理位置的毗邻和密切的经贸关系,欧盟新成员国的国家利益与东部邻国的联系更为紧密,因此在促进欧盟的东部邻区政策上也表现得更为积极。在2004年东扩之前,欧盟就开始讨论要制定一项针对东部邻国的政策(事实上在2001年这种讨论就开始了)。当时入盟候选国与欧盟成员国之间的观点出现了分歧,东部候选国赞成制定一项单独的东部政策或者称之为“东部区域规划”(Eastern Dimension)。波兰是“东部区域规划”最坚定的倡导者,它在加入欧盟之前就提交了有关欧盟东部政策的提议。2002年,波兰外交部准备了一份关于欧盟对东部邻国政策的非正式文件,其中列出了“东部区域规划”的概念,地理范围包括乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和俄罗斯。很明显,这份文件优先考虑发展欧盟与乌克兰、白俄罗斯和摩尔多瓦的关系,俄罗斯是次要的。然而,“东部区域规划”的倡议没有被采纳,欧盟取而代之的是“大欧洲”的概念。在与乌克兰的关系上,波兰是欧盟新成员国中的典型代表。乌波两国 有500多公里长的边界线,双方在经贸、安全等问题上互为需要、互相借重。波兰在入盟后对乌克兰的政策没有变化,继续支持其入盟,多次表态希望“欧洲之门”向乌克兰打开。在乌克兰发生“橙色革命”期间,时任波兰总统的克瓦希涅夫斯基和欧盟共同外交与安全政策代表索拉纳一起促成了重新选举,并明确表态支持乌克兰加入欧盟和北约。立陶宛也强烈支持乌克兰等东部邻国进一步融入欧盟,瓦尔达斯•阿达姆库斯总统在2008年的国情咨文中重申,继续支持乌克兰“作为一个完全成员国加入欧盟”。[14]实际上早在2002年初,立陶宛就开始构想欧盟与东部邻国的关系,认为欧盟必须加强与白俄罗斯、乌克兰和摩尔多瓦等东部邻国在区域经济发展、地区稳定等领域的合作。在2004年乌克兰发生“橙色革命”期间,当时已经加入欧盟的波兰和立陶宛在危机解决上扮演了重要角色。除了波兰和立陶宛,捷克、匈牙利和斯洛伐克等欧盟新成员国在推动乌克兰与欧盟关系上的态度也比较积极。

  2.俄罗斯是影响欧乌关系的一个关键因素

  俄罗斯作为一个地区中心的现实使得欧盟的所有东部邻国(这些国家是欧盟和俄罗斯的共同邻国)都面临着地缘政治选择,即选择欧洲抑或是俄罗斯,在这个问题上乌克兰首当其冲。乌克兰对俄罗斯具有极其重要的地缘战略地位,俄罗斯非常重视乌克兰,因为乌克兰是俄罗斯重新崛起的支柱力量,失去乌克兰会严重影响到其作为一个欧亚大国的地位,战略前沿将向后退上千公里。“没有乌克兰,俄罗斯就不再是一个欧亚帝国。少了乌克兰的俄罗斯仍可争取帝国地位,但所建立的将基本是个亚洲帝国。”[15]自1991年以来,俄罗斯对乌克兰的意图一直是想把它维持在自身势力范围内。抛开使命感和帝国怀旧的因素不谈,俄罗斯对乌克兰的兴趣主要源于以下原因:第一,它想要一个统一的东部斯拉夫人的地缘政治区域;第二,它需要乌克兰的人力资源;第三,它需要乌克兰的交通、通讯和能源运输网络。俄罗斯拒绝加入ENP的原因,一方面是认为ENP是在欧盟主导下发展起来的,它并没有参与制定,对俄罗斯来说,这项政策带有不平等的意味;另一方面是俄罗斯想要维持在前苏联地域内的影响力,而前苏维埃国家正是ENP的执行对象,因此双方之间存在冲突。通过引入“大欧洲”概念和实施ENP,欧盟有效地进入了俄罗斯认为是属于它的势力范围的区域。欧盟和俄罗斯都想根据自身的设想来塑造后苏维埃国家,但双方又都宣称相互之间是伙伴而非竞争者,它们各自的行动将不可避免地会造成紧张。在“橙色革命”之后,乌克兰选择转向欧盟,认为融入欧洲是消除俄罗斯巨大影响的一种有效方式。

  能源在俄乌关系乃至欧俄关系中都是一个重要的内容,这从俄乌之间频繁发生天然气争端的问题上可见一斑。由于自身资源匮乏,欧盟严重依赖进口能源,它有约四分之一的天然气需要从俄罗斯进口,其中80%经由乌克兰的管道输送。长期来,乌克兰在能源方面也十分依赖俄罗斯。由于历史原因,俄罗斯与乌克兰等独联体国家具有千丝万缕的联系,俄罗斯与乌克兰及其他独联体国家在签订能源合同时,都给出大大低于国际价格的优惠价,希望通过这样的能源政 策拉拢独联体成员。2005年起,乌克兰脱离俄罗斯、加入北约的进程明显加快,这激起了俄罗斯的强烈反应。俄罗斯把乌克兰2004年底总统选举的结局看做是它自身的一种失败,进而激发了它加大力度对乌克兰施加影响的努力。由于在天然气供应价格、过境费用和以前债务偿还等问题上未能达成协议,2009年初俄乌之间再次发生天然气争端,俄天然气工业股份公司(Gazprom)随后还中断通过乌克兰管道向欧洲供应天然气,导致欧盟多国陷入天然气供应危机。

  除了地缘政治和经济问题,文化和认同的因素也影响到乌克兰的外交政策,这在不同区域民族代表、不同利益集团分别游说政府采取亲俄或亲欧政策上得到反映。乌克兰拥有两种文化,西方与东正教之间的文明断层线贯穿了它的中心地带。西部乌克兰人主要是乌克兰族和波兰族、犹太族、白俄罗斯族等少数民族,大多信仰天主教,讲乌克兰语,他们对俄罗斯的意图深表怀疑,反对与俄罗斯有任何形式的一体化,认为这对乌克兰的身份认同有害,同时认为加入欧盟和北约将成为乌克兰脱离俄势力范围的有力保证;而东部乌克兰人大多数信奉东正教,而且大部分人讲俄语,他们将自身视为东部斯拉夫人,要求与俄罗斯发展紧密关系。

  从1991年到现在,乌克兰的外交政策一直呈现这样的特点,即不断地在这两个选择之间摇摆:偏向俄罗斯,融入俄罗斯主导的独联体结构;或者是偏向西方,融入欧洲。乌克兰的政治精英尝试实行融入欧洲的方案时,亲俄派就会指出为此需要承受的经济和政治代价。乌克兰对俄罗斯的能源依赖和俄罗斯对乌克兰而言的商业利益使俄在乌克兰有很大的影响力,即使乌克兰加入欧盟也无法改变这种事实。由于地缘政治的原因,欧盟-乌克兰-俄罗斯的三角关系呈现出一种复杂性和矛盾。俄罗斯表面上没有对乌克兰申请加入欧盟表达不满,但实际上在乌克兰的入盟之路上设置了障碍。对于乌克兰加入北约的意图,俄罗斯则作出了强烈反应,甚至暗示如果乌克兰加入北约将意味着国家分裂。如果乌克兰加入北约,俄罗斯完全有可能利用东、西乌克兰在经济、政治、文化、宗教等方面的巨大差异,促使东乌克兰独立。鉴于俄罗斯在地缘安全和能源方面的重要性,欧盟意识到需要对俄采取接触政策,因此在发展与乌克兰的关系上必须考虑到俄罗斯的利益诉求。

  3.乌克兰的国内政治是影响欧乌关系的又一变量

  “橙色革命”后上台的尤先科总统声称,欧洲一体化是乌克兰外交政策和国内改革路径的基石,强调了乌克兰是欧洲不可分割的一部分,它将尽一切可能融入欧洲。尤先科把加入欧盟和北约重新纳入乌克兰的官方外交政策。这与他的前任库奇马在任期的最后阶段向俄罗斯靠拢,取消了加入欧盟和北约的外交政策目标形成了明显的对比。需要指出的是,2004年“橙色革命”后乌克兰国内持续不断的政治动荡和党派权力斗争给欧乌关系增加了不确定性,对乌克兰的欧洲议程和欧盟对乌克兰的政策都产生了较大影响。“橙色革命”后乌克兰旋即陷入权力斗争的僵局,而早在2005年夏天,当时的总统尤先科和总理季莫申科之间在经济政策上的分歧不断加大,且新政权被腐败问题困扰,最终导致尤先科于2005年9月以工作不力和缺乏团队精神为由解散了季莫申科政府,“橙色联盟”一度宣告解体。乌克兰的国内政治斗争主要围绕三个党派展开:亚努科维奇领导的地区党、季莫申科领导的“季莫申科联盟”和尤先科领导的“我们的乌克兰-人民自卫”联盟。它们代表不同的政治势力相互角力,构成三足鼎立之势。后两者经常结成松散联盟,在对外政策上共同主张乌克兰融入欧洲和加入北约,但两者之间的矛盾、分歧亦有不少;而地区党则力图维持与俄罗斯的紧密关系,反对加入北约。

  此外,美国也是影响欧盟与乌克兰关系的一个因素。美国很看重乌克兰的战略地位,支持乌克兰融入西方,加入北约。在乌克兰的“橙色革命”中,第二轮选举结束后,面对乌克兰可能发生的流血政治冲突,欧盟在采取何种政策上还犹豫不决,最后在美国的压力下才积极参与。[15]虽然欧盟和美国对乌克兰的战略考虑不尽相同,但双方在利用乌克兰遏制俄罗斯这一点上有共识。

五 ENP在乌克兰的实施及欧乌关系的前景

  “橙色革命”之后,乌克兰新政府于2005年2月签署了为期三年的ENP行动计划,并起草了ENP行动计划的执行路线图,列出了欧盟-乌克兰关系的关键领域,明确了300项应采取的行动,包括进一步加强行政机构的稳定和效率、促进民主和法制、加入WTO、消除贸易限制和改善投资环境等。

  2005年12月1日,第九次欧盟-乌克兰峰会在基辅展召开,会后发表的联合声明指出,一旦ENP行动计划的条款得到落实,双方就将开始商议制定一项“新的加强协议”来取代将于2008年到期的PCA,新协议的目标包括通过自由贸易区的方式来促进双方“深层次的经济一体化”。这个新协议原则上将使乌克兰离欧盟成员资格更近一步。这是较长一段时间以来欧盟针对乌克兰作出的最积极的表态。[16]除联合声明外,双方还签署了能源领域合作谅解备忘录、航空领域紧密合作协议、乌克兰参加欧洲“伽利略”计划协议等一系列合作文件。2006年12月,欧盟委员会发布了针对乌克兰实施ENP行动计划的首份进展报告。尽管在2006年3月议会选举后乌克兰政局不稳,但报告认为这次议会选举总体上是自由和公正的,巩固了乌克兰始于“橙色革命”的在民主选举上取得的突破。[17]同时也指出乌克兰在“议会选举前后长期的政治不稳定”和尚未解决的宪法问题。[18]这份报告认为欧乌双方在外交政策上有良好的合作,乌克兰在地区和国际相关问题上的立场向欧盟靠拢;承认乌克兰加入WTO的进程加快了,并表达了对其宽松的货币和财政政策的关切,同时指出乌克兰在改革和反腐败 领域取得的一些进展,以及双方在能源领域合作的实质性进展。这份进展报告与之前欧盟委员会针对中东欧入盟候选国发布的进展报告类似:一方面是对在主要政策领域取得的进展表示赞赏,一方面也对不稳定的政治局势表示关切。

  2008年对欧盟-乌克兰关系来说是关键的一年,第一期ENP行动计划即将期满,双方将谈判签署联系国协议来取代PCA。根据2008年3月发布的联合评估报告,在欧盟-乌克兰ENP行动计划执行的三年里,双方在一些合作领域取得了很好的进展:民主的议会选举;启动了新的加强协议的谈判,包括作为新协 议核心要素的自由贸易区谈判;放宽签证协议和重新接纳协议谈判的完成和生效;乌克兰与欧盟边界援助使团的合作;在能源问题上的紧密合作;乌克兰加入WTO漫长进程的完成(2008年5月16日,乌克兰成为世贸组织第152个正式成员)。[19]目前乌克兰在很多方面已领先于其他ENP国家,由此开启了欧乌关系迈入新阶段的大门。2008年9月9日,为期一天的欧盟-乌克兰峰会在巴黎举行,此次峰会是在俄罗斯与格鲁吉亚发生军事冲突之后不久举行的,表明了欧盟和乌克兰双方都有增进关系的意愿。在峰会上,双方就签署联系国协定进行了谈判,承诺将建立更紧密的关系并就未来放宽签证制度进行了磋商。在会后发表的联合声明中,欧盟称乌克兰是一个与欧盟成员国具有相同历史、共同价值观的欧洲国家,欧盟欢迎乌克兰的欧洲选择,但声明没有对乌克兰加入欧盟的前景作出任何承诺。

  ENP行动计划的实施加强了欧盟在支持乌克兰经济和政治转型中的角色,但对于乌克兰的入盟前景,欧盟表现出了相当程度的模棱两可,其内部目前也存在分歧:英国、瑞典、芬兰和波兰等成员国在乌克兰入盟问题上持积极态度,法国、德国和意大利持消极态度,比荷卢则明确表示反对。乌克兰希望ENP可以成为它加入欧盟的一个跳板,但缺少入盟前景从根本上削弱了ENP的吸引力。入盟问题对欧盟与乌克兰关系的长期前景来说是一个关键的问题,除非这个问题得以明确,否则ENP在乌克兰的实施将最终将难以取得成功。为了进一步加强与乌克兰等东部邻国的关系,欧盟于2009年5月正式启动了“东部伙伴关系”[20]计划。总的来看,未来欧乌关系的走向不仅受到欧盟的政策调整以及乌国内外政策变化的影响,也在很大程度上受制于俄罗斯及美国对乌克兰的战略和政策。

  (责任编辑:宋晓敏)

  注释:

  [1]European Commission,“W ider Europe-Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbours”,COM (2003)104 fina,l Brussels,11 March 2003.

  [2]European Commission,“European Neighbourhood Policy-Strategy Paper”,COM (2004)373 final,Brussels,12 May 2004.

  [3]ENP覆盖的16个邻国分别是:白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆、约旦、巴勒斯坦、以色列、黎巴嫩和叙利亚、北非国家摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚、埃及。

  [4]从地缘上来看,乌克兰东部和北部与俄罗斯接壤,西面与波兰等东欧国家毗邻。波兰、斯 洛伐克等东欧国家加入欧盟后,乌克兰成了欧美与俄罗斯对峙的前沿地带。

  [5]乌克兰国土面积60.37万平方公里,人口约5000万。有学者认为,乌克兰庞大的面积和众多的人口是它加入欧盟的一大障碍。

  [6]1957年的《罗马条约》把欧共体成员资格仅限于欧洲国家。北非国家不在欧洲,因此不具有加入欧盟的前景。

  [7]然而,这个要求从未被欧盟认真考虑,之后进行的欧盟-乌克兰的ENP行动计划谈判导致了一个折中的结果,即欧盟将根据乌克兰执行ENP行动计划的情况来决定是否向其提供一份新的加强协议。

  [8]A.Krushelnyck,i“Ukraine: Kuchma Acknowledges EU Membership must be Earned”,RFR /RL Feature Article,8 October 2003.

  [9]D.Sauders,“Election Issue Sparks EU Fear of new Iron Curtain”,The Globe and Mail,25 November 2004.

  [10]“Yushchenko Urges EU to Admit Ukraine”,Financial Times,10 December 2004.

  [11]Financial Times,25 January 2005.

  [12]M.Ruuda,“Ukraine Repeats EU Membership Calls”,EUobserver,9 February 2005.

  [13]欧盟内部对乌克兰入盟的支持率和对土耳其入盟的支持率比率为60%对40%。See Linas Linkeviˇcius,“The European Union Neighbourhood Policy towards Ukraine”,Lithuanian Foreign Policy Review,No.21,2008,p.67.

  [14]Valdas Adamkus,“State of the Nation Address to the Seimas of the Republic of Lithuania by H.E.Mr.Valdas Adamkus,President of the Republic of Lithuanian”,2008,p.16,http://www.president.lt/en/activities/state_of_the_nation.htm.l

  [14][美]兹比格纽•布热津斯基:《大棋局:美国的首要地位及其地缘战略》,中国国际问题研究所译,上海:上海人民出版社2007年版,第39页。

  [15]Anders Aslund and Michael A.McFaul eds.,Revolution in Orange: The Origins of Ukraine’s Democratic Breakthrough,Washington D.C•: Carnegie Endowment for International Peace,2006,pp.130-132.

  [16]Council of the European Union,“EU-Ukraine Summit,Kiev,1 December 2005”,Press Release,Pres/05/337,1 December 2005.

  [17]European Commission,“ENP Progress Report Ukraine”,COM (2006) 726fina,l SEC (2006) 1505/2,4 December 2006,p.2.

  [18]乌克兰的宪法改革进程大致如下: 1996年的宪法修正案于2004年12月获得通过,2006年1月生效,涉及总统和政府间的角色以及加强议会的权力。根据新宪法,乌克兰政体由总统议会制转变为议会总统制。议会成了政治权力的中心,通过议会选举上台的总理才是真正有实权的人物。

  [19]European Commission,EU-Ukraine Action Plan,Joint Evaluation Report,March 2008,http://www.ukraine-eu.mfa.gov.ua/data/upload/publication/eu/en/30962 /joinevaluationreporteuukraineapeng.pd.f

  [20]“东部伙伴关系”的倡议衍生于ENP的大框架,最初由波兰和瑞典提出,并于2008年6月的欧盟首脑会议上获得通过。2008年12月,欧盟委员会正式出台“东部伙伴关系”计划建议。2009年5月,欧盟27国与乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、亚美尼亚、阿塞拜疆、格鲁吉亚等六个前苏联加盟共和国的政府首脑或部长在布拉格举行会议,正式启动“东部伙伴关系”计划。该计划的主要内容是:欧盟将提议与这些国家逐一建立自由贸易区、提高对其财政援助、简化其公民进入欧盟的签证手续、加强能源和安全方面的合作等。由于该计划牵涉多种错综复杂的因素,欧盟和俄罗斯对其解读和反应不同,其实施前景尚难预料。

(转载自俄罗斯东欧中亚研究所网站)